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內容來自sina新聞
黃小虎征地制度改革可作為轉變發展方式突破口
現行征地制度引發社會矛盾
中國房地產報：在你們所做的《征地制度改革問題研究》報告中，提到征地過程折射出來的是法律制度缺陷，你們發現瞭什麼尖銳性問題？
中國土地學會副理事長黃小虎： 現行征地制度存在征地權行使范圍過寬、征地補償標準低、征地程序不合理、征地安置途徑單一等四大缺陷。在這其中，征地補償標準偏低，一直是征地實踐中存在的突出問題。
農民一旦失去土地，生活方式就會發生根本變化，生活費用會大幅度提高，按農地價格確定的補償費用，遠不足以使被征地農民維持正常生計，許多人因此而陷於貧困。這個問題在經濟發達地區特別是城鄉接合部尤為突出。
中國房地產報：這種征地制度引發的社會矛盾積累膨脹，從什麼時候開始？
黃小虎：20世紀90年代初期，征地還是以單獨選址的國傢重點項目為主。國傢重點項目，多為基礎性、公益性建設，農民為此做出一些犧牲，在感情上容易接受。當時城市土地市場還沒形成氣候，農民更沒有土地財產的觀念，因此矛盾還不十分突出。
之後開發區熱興起，漸成燎原之勢，到90年代中期已是遍及全國。開發區征地，屬於批次(即區片)征收，一征就是一大片，導致完全失地的農民數量越來越多。90年代中後期，黨中央提出瞭城鎮化發展戰略。進入21世紀以後，各地掀起城市建設的熱潮，征地規模更加擴大，失地農民更是與日俱增。隨著城市土地市場的日益火爆，農民的土地財產意識也日益覺醒，提出瞭按市場價補償和允許集體土地進入市場等要求，抵制和抗拒政府征地的極端事件普遍發生。征地糾紛成為一大社會問題。
中國房地產報：為緩解矛盾，各有關方面也進行瞭探索與改革。效果到底如何？
黃小虎：1999年開始，國土資源部先後在全國12個省(市、區)的19個城市啟動瞭征地制度改革試點，探索征地制度改革的路徑。 2010年進一步擴大試點范圍和內容，如在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙、成都進行縮小征地范圍的試點，探索合理界定征地范圍，非公益性用地取得方式，維護農民土地財產權和發展權；在唐山、杭州、佛山、南寧、西安開展征地拆遷安置補償及房屋拆遷補償試點，等等。
各地方也作瞭大量改革探索，創造瞭許多好的經驗，主要表現在以下幾個方面：改進征地補償辦法，提高補償標準；探索建立被征地農民基本生活保障制度；多渠道安置，解決被征地農民就業問題；完善征地程序，尊重農民民主權利；允許集體建設用地進入市場。
但是，由於國傢層面的制度沒有根本改變，地方的改革探索往往也處於"名不正、言不順"的尷尬境地，難以深入。例如廣東省 2005年就出臺瞭《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，但由於國傢的法律制度不允許集體土地使用權抵押，結果國有大銀行不敢給使用集體土地的企業和個人提供貸款。幾年下來，進入市場流轉的集體建設用地數量並不多。這種情況，在蘇州、湖州等地的試點中，也是普遍存在。又例如，2008年底至2012年，廣東進行"三舊"改造試點，大大改善瞭城市面貌，促進瞭產業升級和經濟結構轉型。其核心經驗就是尊重和保護農民的土地財產權利，包括允許在城市裡保留集體建設用地，因而調動瞭集體、農民和其他主體參與改造的積極性。到2011年底，就完成改造項目2443個，累計投入3318.4億元改造資金，其中集體和社會投資占瞭70%。但由於國傢層面的制度不改，"三舊改造"隻是孤立的試點，其經驗並不能在其他地方推廣，試點結束以後，連廣東的其他地方也不能搞瞭。
允許集體建設用地進入市場，是征地制度改革的題中應有之義。
中國房地產報：這話該如何理解？
黃小虎：縮小征地范圍是指公益性、基礎性項目用地可以征地，但經營性項目用地則不需要政府征地，而是由用地者與農民協商采用出讓、出租、入股、聯營等多種方式使用農村集體建設用地，也就是集體建設用地進入市場瞭。
中國房地產報：在報告中你提出"法外經濟"的概念，為何"法外經濟"包括"小產權房"泛濫？
黃小虎：任何社會產品的分配，都是以生產條件的分配為前提的。土地是重要的生產條件(要素)，由於我們的制度不允許農民自主支配他們的土地，農民在社會產品分配領域的弱勢地位就不可能改變。這樣的制度安排，勢必要遭遇農民的強烈抵制。在市場經濟大潮的裹挾下，全國各地特別是城鄉接合部的農村、農民，紛紛利用自己的土地資產(包括宅基地)，引入各類投資主體，發展二、三產業。這些經濟活動，不符合現行法律和制度規定，有人稱之為"法外經濟"，這並不是我的發明。現在，"法外經濟"已是星火燎原，勢不可擋，其總體規模業已相當可觀。例如，據前些年有關數據，全國的"小產權房"面積約60多億平方米，與130多億平方米的大產權房相比，可謂三分天下有其一。例如，有研究表明，珠三角、長三角地區的企業用地，70%是集體土地。具體如深圳市，建成區面積917平方公裡中，395平方公裡仍在原集體經濟組織和農民手中，發展的是"法外經濟"。再如東莞市，建設用地總面積中，將近70%屬於集體建設用地，在這些土地上的產業、物業等，也均屬"法外經濟"。
中國房地產報："法外經濟"會對社會造成何種影響？
黃小虎：對於法律不承認的事物，就不可能出臺管理辦法，客觀上等於放棄管理。自發無序發展，弊端叢生。一是容易產生糾紛。由於不受法律保護，給流轉雙方維護自身權益帶來瞭隱患。一旦發生糾紛，沒有法律條款調解，可能釀成重大社會案件。二是易導致土地資產的嚴重流失，侵犯農民權益。由於隱性交易，缺乏定價機制，企業使用農民集體土地時，容易低估土地資產，造成瞭集體土地資產大量流失。流轉過程中，存在土地流轉收益被少數鄉鎮和村幹部中飽私囊，侵害農民權益的現象。三是擾亂土地管理秩序。宅基地等流轉失控，加大瞭宅基地用量需求，加劇瞭農村宅基地多用多占等非法行為的滋生蔓延。四是大量集體建設用地私下流轉，潛藏安全隱患。
征地制度改革進展緩慢主因
中國房地產報：我國征地制度改革進展緩慢，是不是有什麼障礙難以逾越？
黃小虎：對現行征地制度進行改革，主要集中在兩個問題上。一個問題是，征地補償標準是按農地價格確定，還是參照轉變用途後的價格即市場價格確定；是由政府說瞭算，還是由政府與農民通過談判、協商確定。第二個問題是，在符合用途管制的前提下，集體建設用地能不能進入市場。
對這兩個問題進行徹底改革，會與有關城市土地國傢所有的法律規定相抵觸；會挑戰諸如"土地漲價歸公"等長期流行的理論觀念；還會改變政府經營土地制度所形成的利益格局。其中最根本的，是這些改革會對政府經營土地制度及其形成的利益格局產生沖擊。按市場價補償，政府的土地財政收入就會減少；允許集體建設用地入市，不僅政府可賣的地會減少，甚至可能無地可賣。現行征地制度與政府經營土地制度，是緊密相連的"表裡"關系。
中國房地產報：政府經營土地的危害何在？
黃小虎：政府經營土地的制度，使地方政府嚴重依賴土地財政和土地金融，隻能靠不斷征地、不斷賣地，才能籌集建設所需資金。征地多、賣地多的地方，"發展"就快，已是公開的秘密。
表面看，是地方政府行為短期化，不顧長遠的發展，實際上，這是政府經營土地制度規范下的必然結果。任何人到地方政府的領導崗位上，都隻能這樣做，而不可能有別的選擇。這種靠大量消耗資源的發展路子，與中央關於轉變發展方式的精神是背道而馳的。問題出在地方，而根子卻在國傢的制度安排上。制度不改，保護耕地、節約集約利用資源，隻能是一句空洞的口號。
中國房地產報：有人擔心，改革政府經營土地制度，地方的經濟建設還能不能發展，建設資金有沒有保證？
黃小虎：北京郊區的鄭各莊村地處城市化地區，它們利用土地資產大力發展二三產業，自主參與工業化、城市化進程，走上共同富裕之路，還吸納幾萬外來人口，向國傢繳納瞭大量稅收。該村投資23億元建成的"溫都水城"，已是北京人休閑度假的知名品牌。類似鄭各莊這樣的例子，北京乃至全國還有不少。
廣東的"三舊"改造和北京的 50個"城中村"改造，提高瞭土地利用強度，吸引瞭大量社會資金投入城市建設，改善瞭城市面貌，提升瞭產業結構，擴大瞭就業，富裕瞭老百姓。
這些鮮活的事例啟發我們，改革政府經營土地制度的發展前景十分廣闊。
中國房地產報：那改革政府經營土地制度會不會使有些大城市農民暴富，產生新的分配不公，會不會給耕地保護增加新的難度？
黃小虎：這也是懷疑論者所擔心的問題。實事求是地說，這些擔心確實可能發生，但問題應該並不難解決。對於可能產生的新的分配不公，可以用稅收的手段加以調節。例如，對個人得到的超過一定額度以上的征地補償費，應征收個人收入所得稅；對於進入市場流轉的集體建設用地，應開征土地財產稅(不動產稅、物業稅)，等等。既可以調節分配收入，又可以充實政府的財政。特別是存量建設用地面廣、量大，可以集小稅為大稅源。
允許集體建設用地進入市場，可能會有一些基層幹部和農民受利益驅動，擅自將農地變為建設用地。但與政府經營土地制度導致的耕地流失相比，後者的的問題要嚴重得多。這是制度性矛盾，靠制度自身根本無法解決。如果經過改革，政府不再經營土地，就可以騰出大量精力加強管理，少數幹部和農民的問題應該不難解決。如果能夠實行發展權制度，平衡好發展地區與限制發展地區的利益關系，更會調動農民保護耕地的積極性。
征地制度改革時機成熟
中國房地產報：就目前現狀來看，征地制度改革時機是否成熟？
黃小虎：十六大以後，黨中央反復強調征地制度改革，要完善補償機制、提高補償標準，要安置好被征地農民，要控制征地規模，並提出瞭集體建設用地流轉等問題。這些年來，重慶的"地票"制度，廣東的"三舊"改造，北京的 "城中村"改造，成都的統籌城鄉發展試驗等等，都是在十七屆三中全會精神指引下取得的成果。近些年地方政府的相關改革探索，很大程度上也是對農村基層實踐的歸納和認可。
事實證明，對現行征地制度進行徹底改革的物質條件已經具備，改革的案例與經驗已有相當的積累，最重要的是中央關於改革的指導思想已經十分明確。因此，改革的時機已經成熟。
中國房地產報：改革的目標、原則如何把握？
黃小虎：現行征地制度改革的最終目標，是適應社會主義市場經濟的要求，賦予農民完全的土地財產權。其要點，一是對必須征為國有的土地，賦予農民談判權，參照市場價協商補償標準和補償方式；二是構建城鄉統一的土地市場，允許農民在國傢規劃引導下，利用土地財產權自主地參與工業化、城市化進程。
中國房地產報：總有些用地還是要征的，需要註意哪些問題？
黃小虎：基礎性、公益性項目用地涉及農村土地的，可以繼續由國傢征收。政府有責任編制基礎性、公益性項目目錄，但具體確定某一項目的性質，必須有集體組織和農民的參與，並取得他們同意。征地補償標準，應按改變用途後的市場價格，與農民協商確定。
從各地的實踐看，征地後返還一塊國有土地使用權或留一塊集體建設用地，給農民按規劃用途發展二三產業，對於保障被征地農民的長遠生計發揮瞭重要作用。對此，法律應該予以認可。至於農民在返還或留用的土地上，是自主經營還是委托經營、聯合經營、入股經營，可從實際出發自主確定。
我們也並不主張把土地增值收益全部給農民。而是主張以科學發展觀為指引，在重點保護農民利益的前提下，按房貸利率試算表照市場的原則，統籌協調好各有關方面的利益關系。
中國房地產報：現在問題是，一下子放開城鄉土地市場是不是有可能引起震蕩？
黃小虎：如果擔心引起震蕩，可以考慮先部分放開，逐步過渡。即先允許城市規劃區范圍外的經營性項目，采用購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設用地，而不必把土地征為國有。這也是在一定程度上縮小瞭征地范圍。
在過渡期內，城市規劃區內的新增建設用地，可以征為國有，但要賦予被征地農民談判地位，使農民能夠較多地分享土地增值收益。同時，也應該允許地方政府在市區裡進行保留集體建設用地的探索和試驗。
一方面允許集體經營性建設用地直接進入市場，另一方面如果農民出於自願，也可以把土地轉為國有，但土地使用權仍歸原集體組織，由他們按規劃用途從事非農經營活動。
隻要符合規劃，集體建設用地也可以開發面向自住性需求的房地產，但一般不要讓開發商介入。對於農民的宅基地使用權，按一戶一宅確權登記後，允許上市交易，購買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護，同時恢復過去曾經實行過的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權的賣出方，不能再申請新的宅基地。購買方必須辦理變更登記，並每年履行納稅義務，否則不受法律保護。
中國房地產報：政府要提供公共服務，必須有財政資金的保證。
黃小虎：征地制度改革必須要與稅制改革同步。在精簡、歸並相關稅收基礎上，對無論城市還是農村的建設用地(含建築附著物)的保有，開征不動產稅(或財產稅或地產稅)。政府定期組織評估，權利人每年繳納。稅收收入納入地方財政，按規定用途使用。對城鄉公益性用地、農村農民自住且符合規定面積的宅基地、城市居民符合規定面積的第一套住宅，應當免征。對農村宅基地超出規定面積的部分，實行累進稅率，超得越多，稅率越高，用經濟手段控制超占問題。對土地交易環節，開證契稅、印花稅和土地增值稅。這些其實也是土地財政，但卻是立足於存量土地，與過去征地賣地立足於增量土地，有根本性區別。
中國房地產報：有人主張"改政府賣地為國有土地資產經營"，你怎麼看？
黃小虎：徹底改革現行征地制度，會沖擊和弱化政府經營土地的職能。但要徹底解決政府集"裁判員"與"運動員"於一身的問題，還應進一步改革行政管理體制，把土地經營職能從土地管理部門分解出去。
參照國有企業改革的經驗，可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產管理委員會，作為政府機構，專門負責組織領導經營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給它們參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負保值增值的責任，並向國傢財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則自主經營，並接受政府的調控和監管。作為國有公司，還要接受新成立的國有土地資產管理委員會的管理和指導，必要時也要服從國傢的要求，承擔一定的土地參與宏觀調控的責任。當然，如何分解土地管理與土地經營職能，還可以有多種方案和設想，以供決策參考比較。
把經營土地的職能分解出去以後，各級政府的土地管理部門都專註於管理，不會再發生不同層級政府的職能錯位問題。政府也不再是"運動員"，避免瞭與民爭利，可以大大提高政府管理的公信力。
中國房地產報：有人擔心，如果其他方面不能聯動，可能會減少甚至切斷地方政府的建設資金供應，影響經濟社會的發展？
黃小虎：在現行發展方式下，這種顧慮確實很有道理。問題在於，中央已經明確瞭未來的經濟社會發展要以科學發展為主題，以轉變發展方式為主線。現在幾乎每個領域的改革，都涉及其他領域，都是牽一發而動全身，如果都因此而不動，轉變發展方式就無從實現。
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新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2013-11-04/10562479666.shtml
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